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回避全球化的制约：委内瑞拉和玻利维亚的石油和天然气国有化

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作者：Riitta-Ilona Koivumaeki，前美洲政策与研究中心（CIPR）博士后研究员。

来源：Riitta-Ilona Koivumaeki, “Evading the Constraints of Globalization: Oil and Gas Nationalization in Venezuela and Bolivia,” Comparative Politics, Vol. 48, No. 1, 2015, pp. 107–125.

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导读

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资源丰裕的国家为何在签署国际条约后又选择退出？这一前后矛盾的行为与资源有什么关联？难道激进的领导人只是不惜一切代价违背了他们的法律承诺吗？还是他们找到了巧妙的方法来规避和解除复杂的投资制度？主流政治学强调制度对国家行为的约束作用，但是在资源领域，制度对资源丰裕国行为的制约效应是有限的。

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本文认为，“过时交易”是理解相关行为的原因之一，同时经济环境的变化会削弱国际条约的威慑力量。文章使用“双过程追踪”（dual-process tracing）方法比较委内瑞拉石油国有化和玻利维亚天然气国有化的过程，以重建先决条件和结果之间的因果机制。本文的研究资料来源于作者在2010年至2013年期间进行的130多次半结构化精英访谈文本。

引言

20世纪末至21世纪初，“华盛顿共识”引导发展中国家尤其是拉美国家进行新自由主义结构改革。拉美国家通过签署国际条约如双边投资协定（BITs）加入了全球的自由主义投资体制。这些条约将通过保障外国投资者的产权以鼓励外国直接投资（FDI）。然而同时期拉美的民族主义复兴，国家违背相关条约而广泛征收跨国公司，在新自由主义盛行的20世纪八十至九十年代征收了17家外国公司，到21世纪初急剧增加至90家。为何在国际上做出制度性承诺的拉美国家领导人能够推进民族主义计划并征用外国投资？

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已有文献确定了拉美经济民族主义形成的各种原因，如派别意识形态、选举激励和经济目标等，但本文并不打算解释领导人国有化的意愿，转而关注领导人如何违约的因果机制。而关于双边投资协定有效性的研究存在着理论争论。双边投资协定（BITs）是旨在保障投资者产权的两国间协议，向外国投资者提供在发生争端时诉诸国际仲裁的途径。条约中的特别条款规定，如果东道国和投资者之间发生争议，投资者可以将争议提交至国际仲裁，并由独立的仲裁者决定违约国家的赔偿金额并强制执行相关裁决。

BITs经常被视为“华盛顿共识”中亲市场政策的重要组成部分，而委内瑞拉和玻利维亚国内将这些条约描述为“无法阻挡的全球化浪潮”的一部分，能够为国内制度薄弱、资本匮乏的国家吸引外国投资。因此，随着BITs和外国直接投资（FDI）数量的增加，许多分析人士如国际法从业者以及投资者都认为这些条约对于东道国而言具有约束力，是“防止侵权行为的卓越机制”。但是现有的研究无法解释领导人是如何在BITs的基础上征用跨国公司的，即无法解释为何从事实上来看双边投资协定的威慑作用比预期要弱。

理论框架

作者的核心观点是：世界价格的上涨/经济利润积累的预期上升趋势削弱了BITs的威慑力量，部门（本文指石油与天然气）盈利能力的变化赋予了政府对抗跨国公司的权力。根据“过时交易”理论，一旦东道国达成了吸引外国投资者在国内进行最初的、固定投资的目标，投资者在与政府讨价还价过程中的地位就会急剧削弱，因为这种投资一旦形成就难以撤回。即弱势东道国和有选择权的投资者的谈判地位在投资发生后发生了逆转。此时，东道国政府可以相对容易地违背早先对这些企业的承诺。同时，虽然BITs中规定的国际仲裁会增加东道国违约征收跨国公司这一措施所付出的成本，但国家通过比较这种成本，以及国有化后该部门随世界价格上涨所创造的新收入来决定是否违约并支付违约赔偿。

上述论点可以由国家与跨国公司（MNCs）的预期收入分配图直观地展示出来。在t-1时，东道国收入为占跨国公司利润三分之一的税收收入。假设该行业到t时，总收入增加了两倍，跨国公司比东道国更能从这种变化中受益。东道国观察到了跨国公司的这种额外利润，并面临两种政策选择：尊重现有合同（收益为左图t+1与t+2所示）但在世界价格上涨时不占优势；将该部门国有化（收益为右图t+1与t+2所示）但面临违约赔偿。如右图深灰色部分所示，国有化将使东道国在未来获得占比更多的租金收入。即使BITs规定了东道国需对其违约行为进行赔偿，国有化新增的利润也能使国家有能力支付补偿金，并在后续持续获益。 

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图一：国家（state）与跨国公司（MNCs）的预期收入分配图

此外，作者认为国际仲裁的四个特点决定了预期的赔偿金额实际上低于被征收资产的价值。首先，只有少数公司可能会寻求仲裁。考虑到国际仲裁的成本，以及不愿意破坏政企关系，企业通常更愿意留在东道国继续获得占比较少的收益，或者友好地协商退出。其次，国有化后双方之间的谈判仍在继续，许多BITs都规定了约为6个月的 “冷静期”，政府可以利用这段时间来说服或施压使公司同意新条款。第三，事实上，东道国政府在历史上赢得的仲裁案件比投资者多。最终裁决也可能有利于政府，使其无需支付任何赔偿。第四，仲裁过程耗时较长。时间的延迟甚至可能导致民族主义政府预期将大部分仲裁费用归于在其他届政府身上。

案例

1. 2004-2007委内瑞拉石油国有化

委内瑞拉总统乌戈·查韦斯上任后重振OPEC并希望加强配额，以提高全球油价。从1999年至2004年间，石油价格从每桶17美元上涨到37美元。2001年查韦斯于国内进行石油改革，颁布了相对温和的《新有机碳氢化合物法》，规定所有这类公司国有股权为51%，并将政府所有项目持股比例提高至30%。法律颁布后，委内瑞拉石油公司（PDVSA）高层董事极为不满并发动罢工。罢工失败后，查韦斯借此机会更换了PDVSA包括高级管理人员在内的大量员工，并控制了委内瑞拉的经济核心。2004年10月，查韦斯的国有化措施正式实施，埃克森美孚和康菲等石油公司纷纷在第三国注册，以获得BITs的法律保护。然而截至2007年10月，石油公司回应称“BITs的威慑作用已经失效”。

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图二：委内瑞拉国家与跨国公司石油净收入的预期分配图

委内瑞拉政府是在熟悉BITs的情况下，事先预估了国有化收益与补偿成本之间的比率才实行国有化措施。如上图所示，随着油价上涨，委内瑞拉实行国有化的经济收益大幅增加。即使政府需要于2009年支付国有化后对石油公司的赔偿和仲裁费用，随着油价继续上涨，到2014年国有化收益也将足以弥补2009年支付的补偿金。同时，查韦斯政府早在2004年就建立了专门从事投资仲裁的法律团队，这种防范措施表明政府考虑了BITs的未来后果。此外政府运用了巧妙的谈判策略来降低未来国有化成本，主要是向石油公司提供“胡萝卜和大棒”，如提供油田的使用权、缩短谈判时间和限制外部律师参会等。最后，皇冠现金网app下载委内瑞拉政府遵守了国际仲裁的最终裁决，迅速向石油公司支付了赔偿金，这也进一步表明政府提前计算了违反BITs的成本。

2. 2006-2010玻利维亚天然气国有化

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与查韦斯相比，玻利维亚总统埃沃·莫拉莱斯在国有化早期采取了更为激进的措施，但是在2006年新合同签署后，与跨国公司达成了友好协议而避免国际仲裁。莫拉莱斯和其社会主义运动党(MAS)在其担任总统之前就已经影响了玻利维亚的能源政治。MAS发动民众起义以促进国有化进程，于立法机构中获得了相当大的否决权，并在“3058号法律”中实现其关键目标：税收和特许权使用费提高了50%，并下令对现有合同进行重新谈判。由于该法的激进性质，时任总统卡洛斯·梅萨拒绝实施。梅萨的继任者将税收提高至50%但保留原有合同。2006年1月。莫拉莱斯就任总统，并于5月推动国有化，重申“3058号法律”以实施新税和新合同。此外他还恢复了早期私有化公司的多数股权以控制生产链。

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图三：玻利维亚国家和跨国公司石油净收入预期分布

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如图三所示，左图显示根据原有法律国家税收的累积情况，右图显示了政府采取额外国有化措施时国家收入的增加，这将使政府能够在2011年支付可能的赔偿。莫拉莱斯在早期国有化过程实行激进措施，先是出人意料地宣布国有化决定，然后派遣军队占领天然气田，并为新合同设定了极短的最后期限，该期限早于BITs规定的冷静期结束时间。这种激进主义源自政府实际上不能确定自己是否能够承担国有化成本。这种不确定性部分原因是玻利维亚石油财政公司（YPFB）技术能力较低，跨国公司的实际反应可能会使天然气行业陷入瘫痪并使政府支付国际仲裁的能力复杂化。同时也因为玻利维亚的天然气储量相对较小而依赖于附近市场。此外，玻利维亚自身官僚团队的人事变动使得长期战略难以实施等。为此莫拉莱斯寻求与阿根廷和委内瑞拉合作，前者提高了对玻利维亚天然气的进口价格，这是莫拉莱斯政府向跨国公司表明国有化后相关公司仍能获得利润，后者则对玻利维亚提供法律与技术等援助，并在必要时刻提供柴油和液化石油气等保障措施以应对跨国公司的报复。同时，对政府是否能够承担国有化成本的不确定性和对跨国公司报复的担忧使得莫拉莱斯在谈判的最后阶段采取更为温和的立场。虽然莫拉莱斯比查韦斯更为激进地挑战了国际投资体系，且受到跨国公司公开谴责，但他最终解决了大部分案件，只有很少一部分跨国公司寻求国际仲裁而使得国有化成本很低。

总结来看，在委内瑞拉石油国有化过程中，查韦斯从一个相对温和的法律开始逐步采取额外的民族主义措施，并按照国际仲裁的要求支付赔偿；而在玻利维亚天然气国有化过程中，莫拉莱斯从一开始就采取激进主义的国有化措施，但在签订实现国有化措施的新合同后，他与跨国公司在法庭外达成友好协议以避免诉诸国际仲裁。无论两国采取风格不同的政策，但两国都摆脱了BITs的制约并实现国有化目标。

结论

拉美国家在外国直接投资领域出现了两项发展，签署双边投资协定以保护外国投资者产权，同时各国政府又采取经济民族主义措施公然违约。从事实上来看，当涉及外国直接投资时，资源丰裕的东道国保留了相当大的自主权，双边投资协定并没有以一种可信的方式将各国与国际投资机制联系起来，或是阻止东道国侵犯跨国公司产权。作者认为是世界价格的上涨/经济利润积累的预期上升趋势削弱了双边直接投资的威慑力量，部门（本文指石油与天然气）盈利能力的变化赋予了政府对抗跨国公司的权力，即经济环境为政府提供了足够的收入来承担违约成本。 

同时文章的论点反映了比较政治学中关于制度主义的理论辩论。主流政治学继续强调制度的作用，但也有许多学者指出制度主义的论点无法建立因果关系，许多制度需要特定类型的条件才能成功，因此不应该将制度的影响与潜在条件的影响分开。本文基于对委内瑞拉和玻利维亚国有化过程的追踪，也认为制度的影响是有限的。同时委内瑞拉案例中还表明制度的另一个弱点，如领导人可以通过重振OPEC以创造油价的繁荣。鉴于双边贸易协定等措施的威慑作用有限，奉行民族主义的领导人未来也可能逃避新自由主义全球化的约束，而这种制度的有限性使得作者鼓励该领域将注意力从制度转移到制度背后的宏观经济力量上。

在现场，民警看到洗车房外面的门上贴着自助洗车的流程和“24小时营业”的字样。尝试敲门并与里面的报警人交流后，民警听到了报警人苏先生的声音。原来，苏先生当天上午来到这家自助洗车房洗车，通过扫描门外的二维码进行操作，成功打开了洗车门，并将车开到指定的位置，等待洗车房自动运行。然而，汽车清洗完毕后，苏先生却发现洗车房的门无法打开。他尝试在手机上结束任务操作，但门始终紧闭没有反应。意识到可能是洗车房系统出现了故障，苏先生拨打了墙上张贴的人工电话，但无人接听，无奈之下只好报警求助。

词汇整理

跨国公司

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Multinational Corporations

对外直接投资FDI

Foreign Direct Investment

双边投资协定BITs

 Bilateral Investment Treaties

国际投资争端解决中心ICSID

International Centre for Settlement of Investment Disputes

译者：戴璐璟，国政学人编译员，北京外国语大学国际关系学院硕士研究生。

校对 | 潘天详 王伟逸

审核 | 施榕

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排版 | 韩欣洁

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